李 ‘4년 연임제’ 제안... 金 ‘4년 중임제’ 주장
‘연임이냐 중임이냐’ 보단 ‘횟수 제한’에 방점 둬야
6·3대선이 2주 앞으로 다가온 가운데 대선 후보들이 ‘대통령 권한분산’의 방법으로 현행 5년인 대통령 임기를 줄이는 대신 연임이나 중임 가능성을 열어 놓는 권력구조 개편안을 내놨다.
이재명 더불어민주당 후보는 ‘4년 연임제’, 김문수 국민의힘 후보는 ‘4년 중임제’를 제안했는데 양측이 연임과 중임을 저마다 다르게 해석하면서 혼란이 가중되기도 했다. 개헌이 성사되면 다음 대통령을 몇 번 혹은 몇 년을 재임할 수 있는 것일까. 문답 형식으로 정리해봤다.
1.이재명 후보가 제안한 개헌안은 무엇인가.
현행 대통령 5년 단임제를 ‘4년 연임제’로 바꾸자는 것이 골자다. 4년 임기를 마친 뒤, 차기 대선에서 다시 당선되면 최장 8년까지 대통령직을 수행할 수 있게 하자는 것이다.
2.김문수 후보가 제안한 개헌안은 무엇인가.
현행 대통령 5년 단임제를 ‘4년 중임제’로 바꾸자고 제안했다. 김 후보는 입장문을 통해 “중임제는 한 번 재선의 기회를 허용하되 그 기간이 8년을 초과할 수 없음을 의미한다”고 설명했다.
3.연임과 중임은 어떻게 다른가.
연임과 중임의 뜻 자체를 두고 학술 논문이 있거나 할 정도로 논쟁적 사안은 아니다. 일반적으로 통용되는 사전적 정의는 연임(連任)은 연속적으로(連) 재임(再任)하는 것을 말한다. 중임(重任)은 거듭(다시, 重) 할 수 있다라는 것이다.
만약 연임 금지와 중임 금지라는 개념이 있다면, 연임 금지는 연속적으로는 안 되지만 한 번 쉬었다 할 수 있다는 것이고, 중임 금지는 한 번만 하고 그 이상 절대 하면 안 된다라는 것이다.
우리나라 대통령은 5년 단임제인데 중임이 허용되지 않는 단임제이고 연임 또한 허용이 되지 않는다.
4.논란이 되는 대목은 무엇인가.
예를 들어 지방자치단체장은 규정상 3회까지만 연속 재임이 가능하다. 즉, 3번 임기를 마치면 적어도 한 번은 쉬었다가 그 다음 선거에 나와서 3번 할 수 있는 가능성이 열려 있다.
따라서 계속적인 연임을 제한하는 것, 이를테면 ‘1회에 한해 연임한다’하면 연속 재임을 하는데 오직 한번만 가능하다는 것이니까 나중에 절대 또 할 수 없다로 해석이 가능하다.
그런데 횟수를 달지 않고 그냥 연임만 규정에 넣게 되면 푸틴처럼 장기집권을 할 수도 있다. 연임을 하고 다른 사람에게 맡겨놨다가 다시 연임을 또 할 수 있는 것이다. 연임만으로 규정하면 안 되고 연임과 함께 횟수를 반영해야 특정 정치인이 장기집권하는 것을 막을 수 있다.
이재명 후보가 연임제를 이야기하자 김문수 후보측은 지난 18일 “연임제는 대통령이 2회 재임한 후에 한 번 쉬고 다시 2회를 재임할 수 있는 것을 의미한다”며 “(이 후보의) ‘연임’이라는 표현 속에 장기 집권의 여지가 들어 있다”고 비판했다.
5.이재명 후보측은 뭐라고 반박했나.
국민의힘이 연임 개념을 잘못 해석했다고 지적했다. 특히 헌법 규정을 근거로 “연임 규정을 차기 대통령에게 적용하지 않기로 했다”며, 자신을 둘러싼 장기 집권 의혹에 선을 그었다.
헌법 128조 2항은 ‘대통령의 임기연장 또는 중임변경을 위한 헌법개정은 그 헌법개정 제안 당시의 대통령에 대하여는 효력이 없다‘고 규정한다.
6.이재명 후보가 대통령이 된 이후 개헌을 하는 경우, 본인이 다시 대통령이 될 가능성은 없다고 이해하면 되나.
민주당은 128조 2항을 ‘단임 규정을 개정할 당시의 대통령에게는 개정 헌법 조항이 적용되지 않는다’라고 해석했다. 따라서 마치 이 후보가 4년 연임제의 적용을 받는 것처럼 몰아가는 것은 ‘이재명 흠집내기’라고 민주당은 보고 있다.
김 후보도 22일 “당선시 자신의 임기를 3년 단축하겠다”고 밝히면서 장기집권 의혹에 일찌감치 선을 그었다. 그는 “4년 중임제 도입을 위해 대통령과 국회의원 임기를 일치시켜야 하는 만큼 (대통령이 된다면) 제 임기를 3년으로 양보하겠다”고 했다.
7.김문수 후보의 개헌안에는 논란이 없나.
민주당은 4년 연임제가 대통령 첫 임기에 대한 ‘중간 평가’ 성격을 가질 수 있다는 점에 주목하고 있다. 국민들이 뽑은 대통령이 일을 제대로 했는지, 심판할 기회를 한 번은 줘야 한다는 취지다.
김 후보가 제안한 4년 중임제를 비판하는 이유도 이와 관련이 있다. 법제처장 출신인 이석연 민주당 공동선거대책위원장은 조선비즈와의 통화에서 “4년을 하고 한 번 안했다가 다시 한 번 할 경우, 이러한 중간 평가적인 성격이 희석된다”고 지적했다.
8.과거에는 어떤 아이디어들이 있었나.
대통령 4년 연임제는 과거 노무현 정부와 문재인 정부에서 추진한 바 있다. 노 전 대통령은 2007년 1월 대국민특별담화를 통해 “5년 단임제를 임기 4년으로, 그리고 1회에 한해 연임할 수 있게 개정” “4년 연임제로 조정하면서 현행 4년 국회의원과 임기를 맞출 것”을 제시했다. 문 전 대통령 역시 동일한 내용을 제안했다. 하지만 여러가지 이유로 실현되지 못했다.
9.그래서 헌법 개정은 언제쯤 추진하겠다는 것인가.
사실 미지수다. 이처럼 양측 모두 개헌이라는 대형 의제를 던졌지만, 각론은 전혀 다듬어지지 않은 상태다. 헌법에 따르면 대통령은 단독으로 헌법 개정안을 발의할 수 있다. 민주당도 개정안을 언제 발의할지, 구체적 그림은 어떤지 대해 언급하지 않았다. 게다가 이 후보는 지난 대선 때는 중임제를 주장했다가, 이번 대선 때 연임제로 바꿨다.
이 공동선대위원장은 “(이 후보가 대통령이 되더라도) 헌법 개정안은 임기 후반기에 발의할 가능성이 높다고 본다. 그게 바람직하다. 국내외 현안이 산적해 있고 난국을 타개하기도 힘든데 임기 초반에 왜 헌법 개정안을 발의하겠냐”고 했다.
10.앞으로 어떻게 해야 논란이 없을까.
법조계에선 연임만으로 규정하면 안 되고 횟수를 제한하는 내용을 넣어야 특정 정치인이 대통령직을 장기 집권하는 것을 막을 수 있다는 주장이 나온다.
미국 수정헌법 22조에는 ‘대통령은 2번을 초과해(more than twice) 할 수 없다’라고 돼 있다. 2번까지만 허용하고 2번 넘게는 안 된다는 것이다. 다만 그 2번을 연임으로 하는지, 중임으로 하는지는 특별한 규정이 없다.
일례로 트럼프 대통령의 경우, 대통령을 한 번 했다가 정권을 뺐겻다가 그 다음 선거에 나와서 대통령을 해도 ‘2번’이 되는 것이고 트럼프는 이번 임기를 채우고 나면 다시는 선거에 나올 수 없다.
법조계에선 대통령 임기 관련 규정 논의를 ‘연임이냐 중임이냐’에 방점을 두는 것보다, 횟수를 규정하는데 논의의 초점이 맞춰져야 한다고 보고 있다.
▲1회에 한해 연임할 수 있다 ▲1회에 한해 중임할 수 있다 ▲2회에 한해 대통령이 될 수 있다 ▲연임을 한 이후 1회에 한한다 등 여러가지 표현이 대안으로 거론된다.
‘1회에 한해 연임할 수 있다’는 것은 대통령이 한 번 됐다가 임기 말에 연임 선출이 안 되면 더 이상 대선에 나올 기회가 없게 된다. 만약 ‘대통령은 2회까지 할 수 있다’고 명시하면 연속해서 2회를 할 수도 있고 쉬었다 할 수도 있다.
즉, 뉘앙스의 차이는 있지만 어느 정도 장기집권의 문제는 해결되는 셈이다.
승이도 건국대 법학전문대학원 교수는 “횟수 제한이 없는 연임의 허점에 대한 국민의힘의 지적은 충분히 설득력이 있다”고 말했다.
그러면서 “대통령직은 2회를 초과할 수 없다고 규정하면 사실 제일 명확하다“라며 ”횟수 제한이 명시돼 있으면 연속으로 재임을 하든 한 번 쉬었다하든 어찌됐든 두 번만 하고 그것으로 더 이상 장기 집권은 할 수 없다고 못을 박게 되는 것”이라고 주장했다.
차진아 고려대 법학전문대학원 교수는 “4년 연임제든 중임제든 의도 자체가 임기를 연장한다는데 방점이 있는 것처럼 보인다. 대통령의 권력을 분산하고 견제한다는 취지가 가려진다는 것”이라며 “‘1회에 한해 중임할 수 있다’ 이렇게 반영하는 것이 가장 깔끔하다. 그러면 총 임기가 8년으로 제한이 된다”고 제안했다.
‘연임이냐 중임이냐’ 보단 ‘횟수 제한’에 방점 둬야
6·3대선이 2주 앞으로 다가온 가운데 대선 후보들이 ‘대통령 권한분산’의 방법으로 현행 5년인 대통령 임기를 줄이는 대신 연임이나 중임 가능성을 열어 놓는 권력구조 개편안을 내놨다.
이재명 더불어민주당 후보는 ‘4년 연임제’, 김문수 국민의힘 후보는 ‘4년 중임제’를 제안했는데 양측이 연임과 중임을 저마다 다르게 해석하면서 혼란이 가중되기도 했다. 개헌이 성사되면 다음 대통령을 몇 번 혹은 몇 년을 재임할 수 있는 것일까. 문답 형식으로 정리해봤다.
이재명 더불어민주당 대통령 후보가 사흘째 수도권 표심잡기에 나선 21일 오후 자신의 지역구인 인천 계양구 계양역을 찾아 유세하는 가운데 이 후보의 방탄 유리에 김문수 국민의힘 후보 현수막이 반사되어 비치고 있다. /뉴스1
1.이재명 후보가 제안한 개헌안은 무엇인가.
현행 대통령 5년 단임제를 ‘4년 연임제’로 바꾸자는 것이 골자다. 4년 임기를 마친 뒤, 차기 대선에서 다시 당선되면 최장 8년까지 대통령직을 수행할 수 있게 하자는 것이다.
2.김문수 후보가 제안한 개헌안은 무엇인가.
현행 대통령 5년 단임제를 ‘4년 중임제’로 바꾸자고 제안했다. 김 후보는 입장문을 통해 “중임제는 한 번 재선의 기회를 허용하되 그 기간이 8년을 초과할 수 없음을 의미한다”고 설명했다.
3.연임과 중임은 어떻게 다른가.
연임과 중임의 뜻 자체를 두고 학술 논문이 있거나 할 정도로 논쟁적 사안은 아니다. 일반적으로 통용되는 사전적 정의는 연임(連任)은 연속적으로(連) 재임(再任)하는 것을 말한다. 중임(重任)은 거듭(다시, 重) 할 수 있다라는 것이다.
만약 연임 금지와 중임 금지라는 개념이 있다면, 연임 금지는 연속적으로는 안 되지만 한 번 쉬었다 할 수 있다는 것이고, 중임 금지는 한 번만 하고 그 이상 절대 하면 안 된다라는 것이다.
우리나라 대통령은 5년 단임제인데 중임이 허용되지 않는 단임제이고 연임 또한 허용이 되지 않는다.
4.논란이 되는 대목은 무엇인가.
예를 들어 지방자치단체장은 규정상 3회까지만 연속 재임이 가능하다. 즉, 3번 임기를 마치면 적어도 한 번은 쉬었다가 그 다음 선거에 나와서 3번 할 수 있는 가능성이 열려 있다.
따라서 계속적인 연임을 제한하는 것, 이를테면 ‘1회에 한해 연임한다’하면 연속 재임을 하는데 오직 한번만 가능하다는 것이니까 나중에 절대 또 할 수 없다로 해석이 가능하다.
그런데 횟수를 달지 않고 그냥 연임만 규정에 넣게 되면 푸틴처럼 장기집권을 할 수도 있다. 연임을 하고 다른 사람에게 맡겨놨다가 다시 연임을 또 할 수 있는 것이다. 연임만으로 규정하면 안 되고 연임과 함께 횟수를 반영해야 특정 정치인이 장기집권하는 것을 막을 수 있다.
이재명 후보가 연임제를 이야기하자 김문수 후보측은 지난 18일 “연임제는 대통령이 2회 재임한 후에 한 번 쉬고 다시 2회를 재임할 수 있는 것을 의미한다”며 “(이 후보의) ‘연임’이라는 표현 속에 장기 집권의 여지가 들어 있다”고 비판했다.
5.이재명 후보측은 뭐라고 반박했나.
국민의힘이 연임 개념을 잘못 해석했다고 지적했다. 특히 헌법 규정을 근거로 “연임 규정을 차기 대통령에게 적용하지 않기로 했다”며, 자신을 둘러싼 장기 집권 의혹에 선을 그었다.
헌법 128조 2항은 ‘대통령의 임기연장 또는 중임변경을 위한 헌법개정은 그 헌법개정 제안 당시의 대통령에 대하여는 효력이 없다‘고 규정한다.
6.이재명 후보가 대통령이 된 이후 개헌을 하는 경우, 본인이 다시 대통령이 될 가능성은 없다고 이해하면 되나.
민주당은 128조 2항을 ‘단임 규정을 개정할 당시의 대통령에게는 개정 헌법 조항이 적용되지 않는다’라고 해석했다. 따라서 마치 이 후보가 4년 연임제의 적용을 받는 것처럼 몰아가는 것은 ‘이재명 흠집내기’라고 민주당은 보고 있다.
김 후보도 22일 “당선시 자신의 임기를 3년 단축하겠다”고 밝히면서 장기집권 의혹에 일찌감치 선을 그었다. 그는 “4년 중임제 도입을 위해 대통령과 국회의원 임기를 일치시켜야 하는 만큼 (대통령이 된다면) 제 임기를 3년으로 양보하겠다”고 했다.
7.김문수 후보의 개헌안에는 논란이 없나.
민주당은 4년 연임제가 대통령 첫 임기에 대한 ‘중간 평가’ 성격을 가질 수 있다는 점에 주목하고 있다. 국민들이 뽑은 대통령이 일을 제대로 했는지, 심판할 기회를 한 번은 줘야 한다는 취지다.
김 후보가 제안한 4년 중임제를 비판하는 이유도 이와 관련이 있다. 법제처장 출신인 이석연 민주당 공동선거대책위원장은 조선비즈와의 통화에서 “4년을 하고 한 번 안했다가 다시 한 번 할 경우, 이러한 중간 평가적인 성격이 희석된다”고 지적했다.
8.과거에는 어떤 아이디어들이 있었나.
대통령 4년 연임제는 과거 노무현 정부와 문재인 정부에서 추진한 바 있다. 노 전 대통령은 2007년 1월 대국민특별담화를 통해 “5년 단임제를 임기 4년으로, 그리고 1회에 한해 연임할 수 있게 개정” “4년 연임제로 조정하면서 현행 4년 국회의원과 임기를 맞출 것”을 제시했다. 문 전 대통령 역시 동일한 내용을 제안했다. 하지만 여러가지 이유로 실현되지 못했다.
김문수 국민의힘 대통령 후보/뉴스1
9.그래서 헌법 개정은 언제쯤 추진하겠다는 것인가.
사실 미지수다. 이처럼 양측 모두 개헌이라는 대형 의제를 던졌지만, 각론은 전혀 다듬어지지 않은 상태다. 헌법에 따르면 대통령은 단독으로 헌법 개정안을 발의할 수 있다. 민주당도 개정안을 언제 발의할지, 구체적 그림은 어떤지 대해 언급하지 않았다. 게다가 이 후보는 지난 대선 때는 중임제를 주장했다가, 이번 대선 때 연임제로 바꿨다.
이 공동선대위원장은 “(이 후보가 대통령이 되더라도) 헌법 개정안은 임기 후반기에 발의할 가능성이 높다고 본다. 그게 바람직하다. 국내외 현안이 산적해 있고 난국을 타개하기도 힘든데 임기 초반에 왜 헌법 개정안을 발의하겠냐”고 했다.
10.앞으로 어떻게 해야 논란이 없을까.
법조계에선 연임만으로 규정하면 안 되고 횟수를 제한하는 내용을 넣어야 특정 정치인이 대통령직을 장기 집권하는 것을 막을 수 있다는 주장이 나온다.
미국 수정헌법 22조에는 ‘대통령은 2번을 초과해(more than twice) 할 수 없다’라고 돼 있다. 2번까지만 허용하고 2번 넘게는 안 된다는 것이다. 다만 그 2번을 연임으로 하는지, 중임으로 하는지는 특별한 규정이 없다.
일례로 트럼프 대통령의 경우, 대통령을 한 번 했다가 정권을 뺐겻다가 그 다음 선거에 나와서 대통령을 해도 ‘2번’이 되는 것이고 트럼프는 이번 임기를 채우고 나면 다시는 선거에 나올 수 없다.
법조계에선 대통령 임기 관련 규정 논의를 ‘연임이냐 중임이냐’에 방점을 두는 것보다, 횟수를 규정하는데 논의의 초점이 맞춰져야 한다고 보고 있다.
▲1회에 한해 연임할 수 있다 ▲1회에 한해 중임할 수 있다 ▲2회에 한해 대통령이 될 수 있다 ▲연임을 한 이후 1회에 한한다 등 여러가지 표현이 대안으로 거론된다.
‘1회에 한해 연임할 수 있다’는 것은 대통령이 한 번 됐다가 임기 말에 연임 선출이 안 되면 더 이상 대선에 나올 기회가 없게 된다. 만약 ‘대통령은 2회까지 할 수 있다’고 명시하면 연속해서 2회를 할 수도 있고 쉬었다 할 수도 있다.
즉, 뉘앙스의 차이는 있지만 어느 정도 장기집권의 문제는 해결되는 셈이다.
승이도 건국대 법학전문대학원 교수는 “횟수 제한이 없는 연임의 허점에 대한 국민의힘의 지적은 충분히 설득력이 있다”고 말했다.
그러면서 “대통령직은 2회를 초과할 수 없다고 규정하면 사실 제일 명확하다“라며 ”횟수 제한이 명시돼 있으면 연속으로 재임을 하든 한 번 쉬었다하든 어찌됐든 두 번만 하고 그것으로 더 이상 장기 집권은 할 수 없다고 못을 박게 되는 것”이라고 주장했다.
차진아 고려대 법학전문대학원 교수는 “4년 연임제든 중임제든 의도 자체가 임기를 연장한다는데 방점이 있는 것처럼 보인다. 대통령의 권력을 분산하고 견제한다는 취지가 가려진다는 것”이라며 “‘1회에 한해 중임할 수 있다’ 이렇게 반영하는 것이 가장 깔끔하다. 그러면 총 임기가 8년으로 제한이 된다”고 제안했다.
